L’infrastrutturazione civile ed ambientale del territorio: la valutazione dell’impatto e la partecipazione al processo decisionale. Iter procedurale.

 Alberto Di Mulo _ Pubblicato su Kore PHD Review 

La scelta di investire in sistemi infrastrutturali come scelta politica, in un contesto economico caratterizzato da una maggiore velocità dei cicli tecnici-economici-sociali, è alla base del processo di sviluppo di un contesto territoriale. Le reti infrastrutturali esistenti nel territorio riconducono a reti che trasportano energia, reti idriche, reti che trasportano gas-petrolio, reti di comunicazione via cavo o via etere, reti trasporto di persone/merci via gomma, ferro-mare-aereo, reti di impianti di trattamento sanitario ed ambientale, ecc.. Infrastrutturare un territorio, di area vasta o relativamente vasta, in maniera organica e con logica sistemica, significa quindi attenzionare la realizzazione e la gestione di queste reti che in ambedue i casi provocano un impatto sulle componenti ambientali in cui l’opera, puntuale o lineare, si inserisce.
Il periodo storico di riferimento e nello specifico il 2010, per effetto della legge obiettivo 443/2001 che individua le opere di interesse strategico e di rilevante interesse nazionale, è stato configurato come anno cerniera tra un decennio che va dal 2001 al 2010, del “fare” ed un decennio, il futuro che va dal 2010 al 2020, del “fruire”. L’approccio alla pianificazione di queste grandi opere pubbliche ha visto un’impostazione procedurale, in cui il confronto e la condivisione, è fissata dalle Intese Generali Quadro tra Stato e Regioni, previste dal decreto legislativo 163/2006.
Più un’opera o un insieme di opere sono strategiche per lo sviluppo di un paese, maggiore sarà l’importanza attribuita e maggiore sarà il livello di dettaglio e approfondimento richiesto agli studi ambientali. Di fatto, le recenti norme in tema ambientale introdotte a livello statale come ad esempio il D.Lgs 152/2006 così come modificato dal D.Lgs 4/2008, introduce il concetto di consultazione definito dell’ art.5 come: “l’insieme delle forme di informazione e partecipazione, anche diretta, e del pubblico interessato nella raccolta dei dati e nella valutazione di piani e programmi”.
La realizzazione di un’infrastruttura in un determinato contesto territoriale con determinati scenari passati, presenti e attesi suscita nella popolazione sentimenti di vario genere in base alle esigenze di quel territorio e in funzione delle problematiche risolte e/o create. Risulta pertanto necessario normare, o meglio governare, il processo di partecipazione ai vari livelli di pianificazione/progettazione fissando il ruolo dei cittadini, delle associazioni di categoria, dei sindacati, e cercando di essere consapevoli del fatto che la decisione finale non può non essere presa da chi onora la propria intelligenza con competenza e professionalità che, una volta sentite tutte le esigenze degli attori non istituzionali, interpreti il ruolo di “mediatore (infra)-strutturale” e trovi la soluzione migliore dal punto di vista tecnico-economico-ambientale, per lo sviluppo e/o stallo di quel territorio.

Procedure per la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), per la Valutazione di Impatto ambientale (VIA) e per l’autorizzazione ambientale integrata (IPPC)

Il D.Lgs 152/2006 (Testo unico ambientale), la cui finalità primaria è la promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell’ambiente e l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, pone le fondamenta ad una progettazione pianificata e sostenibile delle infrastrutture o dell’insieme di infratture a vari livelli disciplinando di fatto nella parte seconda, le procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione di impatto ambientale (VIA) e per l’autorizzazione ambientale integrata (IPPC).
Le norme di riferimento a livello comunitario, per le valutazioni, sono la direttiva 2001/42/CE e la direttiva 85/337/CEE. Quest’ultima è stata integrata e modificata con le direttive 97/11/CE, la direttiva 2003/35 CE e la direttiva 96/61/CE. L’obiettivo è quello di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente, contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali nelle fasi di elaborazione, di adozione e approvazione di determinati piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, di promuovere l’utilizzo della valutazione ambientale nella stesura dei piani e dei programmi statali, regionali e sovracomunali e assicurare che venga comunque effettuata la valutazione ambientale dei piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente.
Gli obiettivi definiti dalle direttive sono: garantire il pieno recepimento delle direttive comunitarie in materia di valutazione ambientale, semplificare le procedure di impatto che dovranno tenere conto del rapporto costi-benefici del progetto dal punto di vista ambientale, economico e sociale, introdurre un sistema di controlli idoneo ad accertare l’effettivo rispetto delle prescrizioni impartite in sede di valutazione, favorire la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di programmi in materia ambientale, garantire il termine delle procedure in tempi certi, introdurre meccanismi di coordinamento tra la procedura di impatto ambientale e quella di valutazione strategica ed adottare misure di coordinamento tra le procedure di VIA e quelle di riduzione integrate dell’inquinamento (AIA) nel caso di impianti sottoposti ad entrambe le procedure, al fine di evitare duplicazioni e sovrapposizioni. Risulta essenziale ricordare che i piani adottati senza la previa valutazione ambientale, ove prescritta, sono nulli, pertanto costituisce presupposto o parte integrante del procedimento ordinario di autorizzazione o approvazione.
L’iter procedurale di una valutazione strategica dettato dall’art. 11, comma 1 del D.L.vo n. 152 del 03/04/2006 e s.m.i., prevede le seguenti fasi: l’elaborazione del rapporto preliminare e del rapporto ambientale (art. 13); lo svolgimento di consultazioni (art. 14); la valutazione del rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni (art. 15); la decisione (art. 16); l’informazione sulla decisione (art 17); il monitoraggio (art. 18).
Quindi, l’autorità procedente[1] inoltra richiesta di compatibilità ambientale all’autorità competente[2] al fine di ottenere il giudizio di compatibilità ambientale[3] presentando un rapporto preliminare[4] e ambientale che a seguito della sua valutazione e degli esiti della consultazione dei soggetti competenti in materia ambientale[5] nonché del pubblico interessato[6] determinano la decisione. L’informazione della decisione e le modalità di monitoraggio sono le fasi successive.
Infine, nel caso di opere di impatto ridotto può essere opportuno attivare una fase preliminare[7] o una procedura di verifica preventiva[8].

Sull’approccio alla partecipazione

Un processo di partecipazione non ha necessità di esistere se finalizzato alla costruzione “drogata” e plasmata del consenso popolare per la quale la presentazione di osservazioni o proposte ad un piano urbanistico che tenga conto dei principi di sostenibilità ambientale sono finalizzate a garantire il processo di partecipazione previsto dalle recenti norme in tema ambientale. Tale strumento acquisisce legittimità se orientato ad una costruzione “cosciente” del consenso perché la definizione contestuale degli obiettivi e delle strategie permette anche di risolvere uno o più problemi rilevanti per le amministrazioni pubbliche a vari livelli ed evitare tensioni sociali. In prima analisi sono stati individuati due tipologie di approcci decisionali: approccio dal basso verso l’alto (botton-up) e approccio dall’alto verso il basso (top-down). L’analisi delle politiche effettuata all’interno della guida per i decisori, ha evidenziato l’esistenza di ulteriori due approcci decisionali antitetici: 1) un approccio razionale ed analitico che conduce alla “giusta” decisione e, un approccio meno organizzato denominato approssimativo, in cui gli obiettivi non sono mai specificati, i rimedi sono adottati solo quando sono necessari e le decisioni vengono prese a seguito di scontri tra gruppi di potere.
La guida per i decisori suggerisce inoltre, tre tipi di approcci: 1) quella ispirato ad una visione, di solito del leader o dell’amministratore, 2) quello basato su un piano e quindi su obiettivi e strategie e 3) quello basato sul consenso popolare.
Si riporta di seguito qualche altro metodo individuato che recepisce e integra questi approcci.
Il metodo EASW – (European Awarness Scenario Workshop)
È un metodo Danese adottato dalla commissione europea per stimolare la progettualità partecipata, negoziata, consensuale e dal basso che invita la popolazione a interrogarsi sui possibili obiettivi. Il metodo individua tre fasi: lo sviluppo di scenari, la mappatura degli stakeolder e dell’organizzazione locale, lo sviluppo delle visioni e l’organizzazione delle idee.
Il metaplan
Il metodo Metaplan, basato sulla raccolta di opinioni dei partecipanti al processo e la loro successiva organizzazione in blocchi logici fino alla formulazione di piani di azione in cui sono evidenziate problematiche rilevate e possibili soluzioni, è stato donato alla comunità negli anni 70 grazie al lavoro di Wolfgang ed Eberhard Schenelle.
L’appreciatire inquiri
Un metodo americano che cerca di dirigere l’intelligenza collettiva sui campi più pregni di motivazione cercando di leggere il cambiamento che interessa le organizzazioni e le comunità. Si tratta di un’intervista di valutazione suddivisa in quattro fasi: 1) discovery, nonché la comprensione del successo in termini caratteristici e causali; 2) dream, lo sviluppo di una vision che tende a valutare i successi già raggiunti, pensare a prospettive future, e puntare ad un pieno utilizzo del potenziale esistente; 4) Design, la vision ha un seguito in funzione dei patner individuati, alle interazioni possibili e alle condizioni esterne fondamentali; destinity, ovvero le finalità e le misure necessarie al raggiungimento della visione.

Le barriere della popolazione alla realizzazione delle grandi opere

Sicuramente occorre capire le tipologie di resistenze, alcune volte anche strumentali, e le motivazioni per cui la popolazione si oppone alla realizzazione di una grande infrastruttura/impianto.
Gli acronimi inglesi NIMBY (ENG:Not in my backyard - ITA: non nel mio cortile), BANANA (ENG:Build absolutely nothing anywhere near anyone - ITA: non costruire assolutamente nulla in prossimità di luoghi e persone) e NOPE (ENG: Not on planet hearth – ITA:non sul cuore del pianeta), danno un’idea e un indirizzo su quello che può essere la reazione della collettività in un approccio dall’alto ad esempio per la realizzazione di un impianto di smaltimento dei rifiuti o di una linea a mobilità veloce.
Complessivamente le barriere si possono classificare in quattro categorie: barriere legali ed istituzionali, barriere politiche e culturali, barriere finanziarie, barriere pratiche e tecnologiche.

Conclusioni

Nell’ambito del presente lavoro si sono voluti evidenziare in maniera sintetica i principi degli strumenti ambientali e le principali figure istituzionali e non coinvolte nel processo decisionale per la realizzazione di grandi opere o piani nonché si è descritto qualche strumento utilizzato/utilizzabile per una partecipazione popolare e quindi per una pianificazione/progettazione consensuale.

Bibliografia consultata

[1]Anthony D. May et al, Commissione Europea 5th Framework, 2003 - Guida per i decisori- Strategie sostenibili di trasporto ed uso del territorio.Institute for transport Studies, University of Leeds.
[2]Federico G.A. Vagliasindi, 2008 - Valutazione della prestazione dei servizi di igiene urbana: passato, presente e futuro. Atti incontro di studio. La gestione dei rifiuti solidi in Sicilia: problemi e prospettive.
[3]Ercole Incalza, 2011-La legge obiettivo per un nuovo processo pianificatorio e per una valutazione degli investimenti. Atti seminario Università Kore di Enna.

Note:
[1] L’ente o la pubblica autorità cui compete l’adozione di un piano o programma o, in genere, che ne richiede l’approvazione, nonché l’ente o la pubblica autorità che prende l’iniziativa relativa a un progetto pubblico e il soggetto che richiede l’autorizzazione relativa ad un progetto privato.
[2] L’amministrazione cui compete, in base alla normativa vigente, l’adozionedi un provvedimento conclusivo del procedimento o di una sua fase
[3] L’atto con il quale l’organo competente conclude la procedura di valutazione ambientale strategica o di valutazione di impatto ambientale
[4] Lo studio tecnico scientifico contenente l’individuazione, la descrizione e la valutazione degli effetti significativi che l’attuazione di un determinato piano o programma potrebbe avere sull’ambiente, nonché delle ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma.
[5] Le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici che, per le loro specifiche competenze o responsabilità in campo ambientale, possono essere interessate agli impatti sull’ambiente dovuti all’attuazione dei piani, programmi o progetti.
[6] Il pubblico che subisce o può subire gli effetti delle procedure decisionali in materia ambientale o che ha un interesse in tali procedure; le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente e che soddisfano i requisiti previsti dalla normativa statale vigente, nonché le rappresentanze qualificate degli interessi economici e sociali presenti nel consiglio economico e sociale per le politiche ambientali (CESPA), si considerano titolari di siffatto interesse.
[7] Il procedimento che precede la presentazione del progetto, attivato allo scopo di definire, in contraddittorio tra autorità competente e soggetto proponente, le informazioni che devono essere fornite nello studio di impatto ambientale
[8] Il procedimento preliminare, che precede la presentazione della proposta di piano o programma, oppure la presentazione del progetto, attivato allo scopo di definire se un determinato piano o programma debba essere sottoposto a valutazione ambientale strategica , oppure se un determinato progetto debba essere assoggettato alla procedura di valutazione di impatto ambientale.